Actul administrativ de autoritate. Noţiunea, caracterele şi clasificarea actelor administrative de autoritate:
Forma concretă principală prin care administraţia publică locală îşi desfăşoară activitatea o reprezintă actul juridic.
În literatura de specialitate s-au formulat mai multe opinii referitoare la definirea actul administrativ. Astfel, într-o opinie s-a susţinut că „actul administrativ de autoritate este manifestarea, în scris, a voinţei unilaterale, la cerere sau din oficiu, pe baza legii, a unui organ al administraţiei publice competent, în scopul producerii de efecte juridice din momentul publicării sau aducerii la cunoştinţa celor interesaţi ori la o dată ulterioară prevăzută în el” .
De asemenea, s-a arătat că „actele administrative pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice” .
Administraţia publică locală adoptă acte de autoritate şi încheie acte de gestiune.
„Prin actele de autoritate, administraţia publică realizează componenta dispozitiv – executivă a activităţii sale, exercitându-şi prerogativele sale de putere publică, în raporturile cu ceilalţi subiecţi de drept. Având în vedere că actele de autoritate sunt emise de organele administraţiei publice în calitatea lor de subiecte special învestite cu atribuţii de realizare a puterii publice şi că datorită acestui fapt sunt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor juridice bilaterale, aceste acte trebuie să fie diferenţiate sub aspect terminologic.
Dintre toate actele juridice ale administraţiei publice, numai actele de autoritate sunt supuse în exclusivitate regimului de drept administrativ. În consecinţă, şi denumirea lor cea mai adecvată este de „acte de drept administrativ”. Denumirea de acte administrative poate fi utilizată pentru a desemna genul actelor juridice ale administraţiei publice, incluzând atât actele de autoritate cât şi pe cele de gestiune. Denumirea de „act de drept administrativ” este sinonimă însă numai cu denumirea de „act de autoritate” ca specie a actelor administrative” .
Caracterele actelor administrative de autoritate:
În literatura de specialitate, cu privire la caracterele actelor administrative de autoritate, s-au exprimat mai multe opinii diferite, însă, cu toate acestea, se întâlnesc anumite elemente comune.
Actele de autoritate ale administraţiei publice au următoarele caracteriristici:
sunt întotdeauna acte juridice unilaterale, adică reprezintă manifestarea de voinţă exclusivă a administraţiei publice, inclusiv a serviciilor publice ale acesteia;
În toate cazurile în care autoritatea administraţiei publice emite din oficiu un act administrativ prin care se creează obligaţii în sarcina altor autorităţi administrative, organisme nestatale, asociaţii, persoane fizice,etc. caracterul unilateral al actul este indiscutabil.
„Un act de autoritate este întodeauna un act unilateral, însă nu întotdeauna un act unilateral al administraţiei publice este şi un act de autoritate. Cu alte cuvinte, caracterul unilateral al unui act administrativ nu este suficient pentru a califica acel act ca fiind de autoritate. Astfel, de exemplu, darea unei procuri, promisiunea de recompensă, oferta de contractare, renunţarea la un drept - sunt acte unilaterale ale administraţiei publice, dar ele nu sunt acte de autoritate, ci acte de drept civil” .
Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă unilaterală îl deosebeşte de actele contractuale ale organelor administraţiei publice.
Totodată, carcterul unilateral al actului administrativ determină, cu anumite excepţii, revocabilitatea acestuia.
În legătură cu această caracteristică a actului administrativ de autoritate de a fi o manifestare de voinţă unilaterală, în doctrină au apărut anumite precizări.
În ceea ce priveşte actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor autorităţi ale administraţiei publice, fie a unei autorităţi a administraţiei publice şi a unei organizaţii nestatale, acestea nu implică nici o modificare sub acest aspect. În acest sens, „autorităţile publice locale nu pot adopta acte de autoritate în comun, întrucât fiecare autoritate publică locală are competenţă exclusivă în unitatea administrativ – teritorială în care a fost aleasă. Cu alte cuvinte, o autoritate publică locală nu poate emite reglementări aplicabile în altă unitate administrativ – teritorială, nici chiar în comun cu o autoritate publică care reprezintă acea subdiviziune teritorială” .
O altă precizare se referă la actele administrative emise la cerere. Situaţiile mai des întâlnite în practică sunt acelea în care solicitantul este o persoană fizică, iar obiectul cererii îl constituie emiterea diferitelor categorii de autorizaţii, cum ar fi autorizaţia pentru realizarea unor activităţi independente în domeniul serviciilor, etc.
Voinţa solicitantului exteriorizată în cerere reprezintă doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ propriu – zis, astfel încât nu există un acord de voinţă între solicitantul actului şi organismul administrativ emitent. Manifestarea de voinţă a autorităţii administraţiei publice concretizată în actul emis la cerere îşi păstrează caracterul unilateral.
O ultimă precizare se referă la emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte adminstrative de acest gen se emit de autorităţi ale administraţiei publice colegiale ( spre exemplu, consiliile locale, consiliile judeţene ).
Aceste acte administrative se adoptă ca urmare a exprimării votului, prevăzut de lege, al persoanelor care au participat la şedinţele acestor organe colegiale, potrivit cvorumului precizat de lege.
„Numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative nu are relevanţă pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau bilateral. În această situaţie, actul administrativ aparţine organului adminstraţiei publice, fiind fără relevanţă numărul de persoane fizice care participă la adoptarea lui şi, pentru acest motiv, are caracter unilateral” .
b) este emis în temeiul puterii publice;
Această trăsătură deosebeşte actele de autoritate ale administraţiei publice de cele de gestiune, emise în mod unilateral.
Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii ca subiect de drept învestit cu putere publică. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică. Cu alte cuvinte, administraţia publică adoptă acte de autoritate în calitatea sa de subiect special învestit cu atribuţii publice, ea având, în raporturile juridice generate de aceste acte, o poziţie de supraordonare faţă de celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective.
„Trebuie precizat că unităţile administrativ – teritoriale au dublă personalitate juridică, ele având şi calitatea de persoane juridice civile, iar când le reprezintă în această calitate, unităţile administrativ – teritoriale se derobează de prerogativele de putere publică. Actele care emană de la autorităţile publice locale, în astfel de situaţii, sunt acte de drept comun. În raporturile juridice izvorâte din actele juridice de drept comun, consiliile locale se situează pe poziţie de egalitate juridică cu celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective” .
Astfel, pentru încheierea unui contract având ca obiect un bun din patrimoniul unei unităţi administrativ – teritoriale, se adoptă, în prealabil, hotărârea consiliului local de aprobare a încheierii acelui act. În acest exemplu, hotărârea consiliului local este un act de autoritate, însă contractul care se încheie în baza acestei hotărâri este fie un act de gestiune publică ( contract administrativ), fie un act de gestiune privată ( de drept comun ), după cum bunul ce face obiectul contractului aparţine domeniului public sau domeniului privat de interes local.
Regimul juridic aplicabil acestor acte este diferit după cum unele sunt acte de autoritate, altele de gestiune publică, iar altele de gestiune privată.
c) prin ele se organizează executarea şi se execută în concret legile şi alte acte normative;
„Această trăsătură derivă din însăşi raţiunea de a fi a puterii executive reprezentată de Guvern, care are misiunea ca, prin administraţia publică pe care o coordonează, să asigure organizarea executării legilor pentru a fi puse în executare în mod concret” .
Rezolvarea problemelor de interes local este lăsată de lege în competenţa autorităţilor publice locale, care trebuie să adopte, în acest sens, hotărâri cu respectarea legii potrivit articolului 38, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001. Pentru a-şi îndeplini această misiune, administraţia publică locală trebuie să adopte acte de autoritate conforme cu legea, în caz contrar, ele fiind anulate pe cale judecătorească. Administraţia publică nu poate să modifce sau să adauge la lege prin actele sale.
Afirmaţia potrivit căreia actele administrative aplică în concret legile nu trebuie interpretată restrictiv, deoarece în cadrul funcţiei executive se recurge şi la acte juridice normative conforme cu legea , iar, în anumite cazuri, legea adordă autorităţilor administrative o putere de apreciere, în temeiul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe soluţii.
d) actele administrative de autoritate sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice care intră sub incidenţa actelor respective, precum şi pentru însuşi organul emitent;
Obligativitatea actelor administrative de autoritate trebuie privită sub mai multe aspecte:
- obligativitatea acestor acte vizează numai persoanle fizice şi juridice, aflate pe teirtoriul unităţii administrativ – teritoriale pe care o reprezintă autoritatea emitentă;
- referitor la obligativitatea acestor acte faţă de instituţiile publice, trebuie făcută o delimitare, după cum aceste instituţii sunt sau nu subordonate consiliilor locale sau judeţene.
În cazul instituţiilor publice subordonate administraţiei publice locale, acestea au obligaţia respectării hotărârilor consiliilor locale prin care se pot stabili chiar unele măsuri obligatorii pentru instituţiile publice respective.
În cazul instituţiilor publice de stat şi serviciilor publice descentralizate ale ministerelor în unităţile administrativ – teritoriale, legea nu prevede că autorităţile administraţiei publice locale pot stabili măsuri obligatorii pentru acestea.
Actele administraţiei publice locale, adoptate în domeniile lor de competenţă exclusivă, se impun şi celorlalte organe ale statului, în sensul că acestea sunt ţinute să le respecte. De exemplu, normele stabilite de consiliile locale privind autorizarea construcţiilor trebuie respectate nu numai de particulari, ci şi de către toate autorităţile publice, indiferent de natura acestora sau de categoria de organe ale statului din care fac parte.
e) actele de autoritate ale administraţiei publice locale au un caracter executoriu.
Acestea sunt executorii de drept, se pun în executare din oficiu, fără îndeplinirea vreunei alte formalităţi, cum ar fi învestirea cu formulă executorie a hotărârilor judecătoreşti sau a altor titluri executorii.
Caracterul executoriu se datorează faptului că actele de autoritate sunt emise pentru realizarea puterii executive a statului. Pentru a fi puse în executare, ele nu au nevoie de încuviinţarea instanţelor judecătoreşti.
Actele administrative de autoritate sunt titluri executorii speciale, care nu trebuie învestite cu formulă executorie de către instanţele judecătoreşti, iar executarea lor nu poate fi contestată potrivit dreptului comun. Actele de autoritate sunt supuse regimului de drept public, singura cale permisă de lege pentru paralizarea efectelor acestor acte este cea reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 29 / 1990. Dacă cel vizat prin acest act îl consideră ilegal, are dreptul de a se plânge organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale adminstraţiei publice în cazurile prevăzute de lege precum şi a instanţelor judecătoreşti.
Legea poate prevedea însă şi anumite excepţii, când punerea în executare a unui act adminsitrativ de autoritate este condiţionată de autorizarea prealabilă a instanţei judecătoreşti.
Prin instituirea acestor excepţii se urmăreşte prevenirea producerii unor pagube iremediabile prin punerea în executare a unor eventuale acte adminstrative ilegale.
„Autorizarea dată de instanţa judecătorească în asemenea situaţii nu trebuie interpretată ca o învestire cu formulă executorie, ci văzută ca o garanţie în plus prevăzută de lege pentru protejarea drepturilor persoanei în raport cu administraţia publică, obligând însuşi organul emitent să declanşeze procedura controlului de legalitate a actului respectiv înainte de punerea lui în executare” .
Alături de aceste caractere ale actelor administrative de autoritate, în literatura de specialitate au mai fost precizate şi alte caractere ale acestora cum ar fi: acestea trebuie să fie adoptate sau emise în formă scrisă; sunt, în condiţiile legii, revocabile; să fie publicate sau aduse la cunoştinţa persoanelor fizice sau juridice sau organelor administraţiei publice care le aplică; nu pot avea caracter retroactiv. În fapt, aceste elemente deosebesc actele administrative de autoritate de celelalte acte acte administrative pe care organele administraţiei publice le încheie ori le pronunţă, respectiv acte administrative de gestiune şi acte administrative cu caracter jurisdicţional .
Cuprins:
Plan tematic..........................................................................................................1
Consideraţii preliminare.......................................................................................3
Capitolul I: Actul administrativ de autoritate.Noţiunea,caracterele si
clasificarea actelor administrative de autoritate.............................5
1. Noţiunea de act administrativ de autoritatate..........................5
2. Caracterele actelor administrative de autoritate......................6
3. Clasificarea actelor administrative de autoritate...................12
Capitolul II: Autorităţile publice locale care adoptă sau emit acte
administrative de autoritate si principalele acte administrative
de autoritate emise de acestea......................................................19
1. Consiliul local........................................................................19
2. Hotărările consiliului local....................................................21
3. Primarul.................................................................................26
4. Actele administrative de autoritate ale primarului.................28
5. Consiliul judetean..................................................................32
6. Hotararile consiliului judetean...............................................33
7. Prefectul.................................................................................36
8. Actele administrative de autoritate ale prefectului................39
9. Autorităţile publice locale ale Municipiului Bucureşti..........41
10. Actele administrative de autoritate ale autorităţilor publice
locale ale Municipiului Bucureşti.........................................43
Capitolul III: Procedura de adoptare sau de emitere a actelor
administrative de autoritate......................................................45
1. Procedura prealabilă..............................................................46
2. Procedura concomitentă........................................................51
3. Procedura posterioară............................................................52
Capitolul IV: Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de
autoritate si consecinţele juridice ale nerespectarii acestora........57
1. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de
autoritate ale administraţiei publice locale............................57
2. Consecinţele juridice ale nerespectării condiţiilor de
valabilitate ale actelor administrative de autoritate...............65
Capitolul V: Intrarea in vigoare a actelor administrative de autoritate...........69
1. Regula în materia intrării în vigoare a actelor administrative
de autoritate.............................................................................69
2. Excepţii în materia intrării în vigoare a actelor administrative
de autoritate.............................................................................69
Capitolul VI: Modificarea şi suspendarea actelor administrative de autoritate.73
1. Modificarea actelor administrative de autoritate...................73
2. Suspendarea actelor administrative de autoritate..................76
Capitolul VII: Încetarea producerii efectelor actelor administrative
de autoritate................................................................................82
1. Revocarea..............................................................................83
2. Abrogarea..............................................................................88
3. Anularea................................................................................89
4. Alte moduri de incetare a producerii efectelor.....................94
Concluzii............................................................................................................95
Bibliografie........................................................................................................97
