CAPITOLUL I. Consideraţii introductive
Secţiunea 1.: A. Noţiunea de răspundere politică; B. Originea instituţiei
A. Noţiunea de răspundere politică
De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului noţiunii de răspundere politică, abordând-o ca pe un concept asupra căruia există consensul teoreticienilor şi referindu-se la ea întotdeauna în raport de o anumită instituţie: Guvern, Preşedinte, Parlament.
Fără a adânci un demers care ţine mai ales de teoria generală a dreptului, este interesant a reţine opinia unui autor în domeniu, potrivit căreia identificăm în cadrul formelor răspunderii juridice şi răspunderea juridica cu caracter politic1..
Nu mai puţin, în literatura de specialitate terminologia este diversă, nuanţată, clarificarea ei fiind primul pas în înţelegerea instituţiei răspunderii politice a Guvernului.
Constituţia României utilizează noţiunea de răspundere politică a Guvernului în art 108, având ca titlu marginal “Răspunderea membrilor Guvernului”, şi respectiv în art. 113, referitor la “Angajarea răspunderii Guvernului”.
Doctrina referitoare la instituţiile politice foloseşte adesea termenul de responsabilitate, cu explicaţia că utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului în care s-a realizat traducerea din literatura franceză a noţiunii corespunzătoare, sau făcându-se o subtilă distincţie, se arată că “Răspunderea presupune o raportare activă a Cetaţii : “prin autorităţile sale, la agentul acţiunii sociale” (în speţă a Parlamentului faţă de Guvern), pe când responsabilitatea ne apare ca o raportare activă a “agentului
acţiunii sociale” faţă de Cetate, faţă de regulile şi autorităţile acesteia (în speţă a Guvernului faţă de Parlament)”2
Aceste două situaţii de raportare sunt ilustrate de cele două articole din Constituţie mai sus evocate, primul vizând atitudinea activă a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi în art. 112 referitor la moţiunea de cenzură, iar cel de-al doilea vizând acţiunea Guvernului de angajare a răspunderii sale în faţa Parlamentului, din proprie iniţiativă.
Constituţia introduce în art. 108 (3) sintagma “responsbailitate ministerială”,
referindu-se la legea ce trebuie să reglementeze cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. Desigur, alăturarea termenului de pedeapsă cazurilor de răspundere a membrilor Guvernului nu trebuie să ducă la concluzia că o lege a responsbailităţii ministeriale trebuie să aibă exclusiv în vedere răspunderea penală a membrilor Guvernului3 şi deci responsabilitatea minsiterială s-ar referi doar la răspunderea penală. Argumentul constă în aceea că legiuitorul constituant utilizând noţiunea largă de cazuri de răspundere, nu introduce distincţii.
Singura lege romaneasca, referitoare la responsabilitatea ministerială,
şi anume Legea din 2 mai 1879, reglementa pe lângă răspunderea penală şi răspunderea civilă.
Un autor utilizează noţiunea răspunderii politice făcând distincţie între responsabilitatea ministerială şi responsabilitatea guvernamentală, vizând, după caz, fie membrii Guvernului consideraţi individual, fie Guvernul în ansamblul său. Distincţia constă în aceea că prima noţiune este mai largă decât cea de-a doua, aceasta din urmă considerată fiind în sens strict. Astfel, în timp ce responsabilitatea guvernamentală se referă la răspunderea colectivă a Guvernului, responsabilitatea minsiterială evocă atât răspunderea solidară, cât şi pe cea individuală a fiecărui membru al organului colegial, independent de angajarea răspunderii celorlalţi.
Este de altfel şi motivul pentru care lucrarea de faţă se intitulează “Răspunderea politică a Guvernului şi membrilor săi în dreptul românesc şi comparat”, având în vedere si existenţa răspunderii individuale a fiecărui membru al Guvernului, aşa cum se va arăta.
Sfera responsabilităţii ministeriale excede conţinutului responsabilităţii guvernamentale, incluzând într-o opinie4 şi responsabilitatea altor persoane care, fără a fi membre în Guvern, deţin demnităţi asimilate cu funcţia de ministru, autorul arătând că legea asupra responsabilităţii ministeriale trebuie să reglementeze inclusiv răspunderea acestora.
Răspunderea politică presupune întotdeauna o luare de poziţie, fie că aceasta se realizează de către cei guvernaţi, fie că provine de la Parlament. “Responsabilitatea ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de risc, deşi nu le exclude, ci pe ideea că guvernanţii sunt în serviciul guvernaţilor.”5 Guvernanţii răspund în faţa corpului electoral, în mod direct, cu ocazia alegerilor şi indirect, prin formele prevăzute de Constituţie, în faţa Parlamentului. Deşi în ambele cazuri este vorba despre o răspundere politică, distincţia constă în aceea că prima este o răspundere de fapt, extrajuridică, iar ultima o răspundere de drept, administativ-disciplinară.
Toate aceste precizări asupra noţiunilor folosite în această materie urmăresc delimitări şi clarificări conceptuale. Rigurozitatea terminologică lasă însă cel mai adesea locul analizei aspectelor practice ale problemei cercetate, fără a impieta asupra înţelegerii corecte a modului cum funcţionează instituţia răspunderii, termenii răspundere şi responsabilitate fiind utilizaţi cu acelaşi sens.
B. Originea institutiei
Instituţia responsabilităţii ministeriale îşi are originea în evoluţia parlamentară britanică6. Izvorul său este procedura cu caracter penal denumită impeachement, apărută în secolul al XVI-lea. Procedeul, existent şi în prezent în regimul britanic şi american, constă în acuzarea penală a unui membru al Guvernului de către una din Camere, urmată de judecarea lui de către cealaltă Camera. Iniţial, procedura se folosea doar cu privire la delictele de drept comun ale miniştrilor. În timp, procedeul este folosit pentru a emite o judecată politică asupra acţiunii Guvernului.
Începând din 1742, miniştrii încep să se retragă în cazul unui vot negativ în Camera Comunelor, evitând să apară în faţa Camerei Lorzilor, constituită în Curte Supremă, instituindu-se astfel regula că Guvernul nu poate guverna fără încrederea legislativului.
“Ideea responsabilităţii miniştrilor a trecut din Anglia pe continent, fiind împrumutată de constituţiile revoluţionare ale Franţei şi apoi imitată de celelalte constituţii care şi-au avut izvorul de inspiraţie în această revoluţie franceză.”7 Constituţia Belgiei din 1831 cuprinde această idee, de unde noi am preluat-o, incluzând-o în Constituţia din 1866. Ideea de răspundere o găsim însa înca din timpul Regulamentelor Organice, în ambele Principate.
Secţiunea 2.: Natura răspunderii politice a Guvernului şi membrilor săi
Doctrina nu este unitară în a califica răspunderea politică drept o problemă ce aparţine sau nu juridicului.
Este sau nu răspunderea politică o formă a răspunderii juridice?
Se arată astfel că “Ideea de răspundere politică a Guvernului ,…., nu este străină ideii de răspundere juridică, răspunderea politică, când ne raportăm la autorităţile publice, nu reprezintă altceva decât o formă a răspunderii juridice, instituţie a dreptului public, evocând prin această sintagmă Dreptul constituţional şi Dreptul adminsitrativ”8
Un alt autor arată că Parlamentul exercită asupra Executivului un control esenţialmente şi exclusiv politic, instrumentele şi procedurile de control parlamentar, ca şi sancţiunile ce urmează să se aplice, având la rândul lor caracter exclusiv politic. Cum una din procedurile de control este tocmai cea legată de punerea în discuţie a responsabilităţii politice, după cum arată autorul, este evidentă excluderea din câmpul răspunderii juridice a răspunderii politice a Guvernului şi membrilor săi, în opinia acestuia.
În expunerea de motive la un anteproiect al legii responsabilităţii ministeriale , se arată că o asemenea lege trebuie să reglementeze ambele forme ale răspunderii juridice prevăzute de Constituţie, adică atât cea penală cât şi cea politică, mai exact “constituţional – politică”, cum o denumeşte autorul.
Nu mai puţin, în ciuda diversităţii formelor răspunderii juridice, un autor de teoria generală a dreptului identifică o sumă de principii care înglobează o serie de note comune caracteristice tuturor formelor de răspundere . O trecere în revistă a acestora ne duce la concluzia că răspunderea politică nu se încadrează în modelul general al răspunderii juridice, având o natură specială.
Responsabilitatea politică are o natură aparte manifestată prin “existenţa unei prezumări a faptei incriminate” , ceea ce vine în contradicţie cu principiul prezumţiei de nevinovăţie şi prin faptul că sancţiunea este pur politică, constând în obligaţia ce incumbă ministrului sau Guvernului în ansamblul său să se retragă dacă pierde încrederea Parlamentului.
Raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt raporturi de natură politică şi juridică, de unde ideea că răspunderea Guvernului are o natură dublă, politică şi juridică . Astfel, deşi se recunosc anumite consecinţe juridice ale răspunderii politice, se arată că atunci când este pusă în discuţie răspunderea juridică a Guvernului şi a membrilor săi, se are în vedere răspunderea civilă, administrativă sau penală, adică răspunderea juridică stricto sensu.
Doctrica juridică interbelică făcea distrincţia între răspunderea politică şi cea juridică, distincţia având la bază faptul că prima se declanşa pe tărâmul jocului politic, fără ca în mod necesar să fie încălcat un text de drept pozitiv, în timp ce răspunderea juridică se angaja pe tărîmul dreptului civil şi respectiv penal.
Astfel, Anibal Teodorescu identifică în doctrina dreptului administrativ trei puncte de vedere privind calificarea noţiunii de responsabilitate ministerială: responsabilitatea pur politică, responsabilitatea penală şi respectiv civilă. Din punctul de vedere al acestui autor responsabilitatea politică este aceea pe care ministrul şi-o atrage atunci când din punct de vedere politic, el a comis o greşeală sau a făcut un fapt ce poate fi considerat ca greşeală.
Intr-o opinie se arata ca răspunderea juridică a membrilor Guvernului îşi are cadrul constituţional în dispoziţiile art. 108 alin. 2 şi 3, excluzând astfel răspunderea politică a Guvernului din sfera răspunderii juridice.
Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului, deşi puterile statului sunt egale, datorită gradului de reprezentativitate al Parlamentului, “organul reprezentativ suprem al poporului român”.
Fiecare ministru se află în cadrul activităţii sale în două ipostaze: membru al Guvernului şi conducător al organului adminsitraţiei publice centrale, adică ministru. Pornind de la această disociere, un autor arată că în funcţie de ipostaza din care este privit, ministrul va răspunde cu o formă sau alta a răspunderii sociale: răspunderea politică în calitate de membru al Guvernului şi răspunderea juridică în calitate de ministru.
Un argument în favoarea susţinerii caracterului politic al răspunderii în calitate de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituţiei Guvernului, rolul său politic, care decurge din originea sa parlamentară şi din dependenţa sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentând încrederea acestuia atât în echipa guvernamentală , căt şi în programul pe care îl are de înfăptuit în perioada mandatului.
CUPRINS
CAPITOLUL I. CONSIDERATII INTRODUCTIVE 4
Sectiunea 1.: A. Notiunea de raspundere politica; B. Originea institutiei 4
Sectiunea 2.: Natura raspunderii politice a Guvernului si membrilor sai 7
Sectiunea 3.: Corelatia raspundere politica-regim constitutional 9
Sectiunea 4.: Evolutia reglementarii constitutionale a raspunderii politice 13
CAPITOLUL II.: RASPUNDEREA POLITICA A GUVERNULUI IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL 19
Sectiunea 1.: Raportul control parlamentar – raspundere politica a Guvernului 19
Sectiunea 2.: Corelatia vot de incredere-motiune de cenzura. 20
Sectiunea 3.: Angajarea raspunderii Guvernului 25
Sectiunea 4.: Consecintele adoptarii unei motiuni de cenzura pe plan politico-constitutional 31
CAPITOLULL III.: RASPUNDEREA POLITICA A MINSITRILOR IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL. 34
Sectiunea 1. Raspunderea colectiva si raspunderea individuala a ministrilor 34
Sectiunea 2.: Remanierea Guvernamentala 36
Sectiunea 3.: Raspunderea politica a primului-ministru. 40
CAPITOLUL IV.: RASPUNDEREA POLITICA IN ALTE REGLEMENTARI CONSITUTIONALE 44
Sectiunea 1.: Sistemul Constitutional englez 44
Sectiunea 2.: Sistemul constitutional american 46
Sectiunea 3.: Sistemul constitutional francez 47
CAPITOLUL V. CONCLUZII 51
