Consideraţii generale asupra fenomenului administrativ 

      Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă, ca prin intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat.

        De asemenea dreptul se grupează pe ramuri, în funcţie de obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a ştiinţelor juridice de ramură, în particular operaţie care presupune, înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific respectiv.

        În dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală are noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după cel de-al doilea război mondial. 

      Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme statale era privită doar ca dimensiune a administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale. 

       Apoi, administraţia de stat în unele perioade s-a identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituţii, s-a extins şi la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privinţă ni-l oferă articolul 48 din Constituţia României, care admite existenţa actului administrativ în cazul oricărei autorităţi publice.

        Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o importanţă teoretică ci şi una practică, privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ pe de alta parte. Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. 

        Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim fenomenului administrativ. Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive dar conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţa de puterea legislativă, respectiv faţă de puterea judecătorească. 

         De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de “administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989 discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale: 

a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat.

b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea administrativă .

c) Raportul dintre caracterul de activitate juridica a administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică.

d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei administraţiei.

        Cât priveşte doctrina occidentală se poate reţine ca schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul funciar al separaţiei puterilor s-au reflectat şi în modul de înţelegere a administraţiei publice. Astfel se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică. 

        Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni care să dea satisfacţie exigenţelor ştiinţifice actuale, ne obligă mai întâi la o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. Normele dreptului administrativ în raport cu normele dreptului constituţional “guvernează şi orientează” reglementările juridice civile din sfera administraţiei publice, dând sensul exercitării competenţei organelor administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale. 

        În orientările unor doctrinari  asupra obiectului dreptului administrativ se pretinde ca dreptul civil, dreptul muncii etc., reglementează conţinutul competenţei organelor administraţiei de stat iar normele de drept administrativ reglementează doar modalităţile de exercitare a competenţei organelor administraţiei de stat. Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi sociale: 

a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de servicii publice, în limitele legii de către structuri statale şi alte subiecte publice.

b) Cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni.

     Dreptul administrativ poate fi definit ca ramură a dreptului public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi pe de alta parte. Prima categorie de relaţii sociale poate fi mai departe ordonată pe subcategorii după cum este vorba de aspecte privind organizarea, funcţionarea sau garantarea unor valori din sfera administraţiei publice.

     Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar şi calitatea ca între persoanele fizice şi juridice sa domneasca ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei, circulaţia cetăţenilor, asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcţionarii organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţii pentru buna funcţionare a statului. Pentru realizarea acestor sarcinii, statul înfiinţează servicii publice, de menţinere a ordinii, de educaţie, finanţe publice, de pază a graniţelor ţării etc.

Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de organe, alcătuiesc administraţia publică. Raporturile sociale dintre organele administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi particulari (persoane fizice ore şi juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept administrativ. 

        Administraţia publică se deosebeşte, în primul rând, de administraţia particulară tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei colectivităţi anume. Administraţia publică nu se confundă, nu se identifică nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor statului ci şi prin activitatea altor subiecţii, inclusiv a autorităţilor administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi a instituţiilor publice.

        Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau a unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de puterea legiuitoare. Prin însăşi obiectul său – organizarea  executării şi executarea legii – administraţia publică e strâns legată de puterea legiuitoare şi de puterea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere statală.

        Administraţia publică e strâns legată şi de puterea executivă dar nu se identifică întocmai cu puterea executivă arătând o sferă mai largă de cuprindere. Aşa cum am menţionat mai înainte administraţia publică se realizează atât de organele puterii executivă (guvernul şi ministerele) cât şi de autorităţile administraţiei publice locale, care nu sunt organe ale puterii executive precum şi de regii autonome şi instituţii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Conţinutul administraţiei publice este dat de două categorii de activităţi : activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare.

        Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecţilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, administraţia publică putând interveni în anumite cazuri cu aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate executivă cu caracter de dispoziţie se realizează prin acte juridice şi fapte materiale de către organele administraţiei publice şi funcţionării acestora ca activităţi specifice principale. 

         Acesta este un proces complex şi laborios care parcurge mai multe etape : documentare, studii, avize, variante, opţiuni, deliberări. Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii din activitate . 

        Si această categorie de activităţi se realizează tot prin acte juridice şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor contracte încheiate între subiecţii administraţiei publice şi beneficiarii prestaţiilor. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele legiuitoare şi judecătoreşti.

        Aceste activităţi  apar ca activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca subiecţi ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituţiilor respective. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea lor fiind şi de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia.