Teoreticianul Gary Johns considera organizaţiile a fi drept „invenţii sociale destinate realizării unor scopuri comune prin efort de grup". În aceeaşi ordine de idei putem afirma că orice organizaţie presupune existenţa unei ierarhii clare şi formalizate la niveluri de decizie, fiecare cu atribuţii bine definite. În cadrul acestei ierarhii, autoritatea, puterea şi comanda sunt în vârful piramidei, iar execuţia la bazele ei.

        Experienţa practică a demonstrat rolul esenţial al factorului uman în cadrul oricărui tip de organizaţie. "Latura umană" (expresie consacrată de Douglas Mc Gregor), incluzând oamenii cu tot ceea ce implică prezenţa lor (motivaţii, relaţii formale şi informale, negocierea conflictelor) s-a dovedit a fi la fel de importantă în atingerea scopurilor unei organizaţii ca şi planificarea şi organizarea pe baze ştiinţifice a activităţii.

      Procesul complex de reorganizare a armatei a atras după sine un proces complex de restructurare a efectivelor, finalizat fiind o dată cu intrarea României în Uniunea Europeană. Întreaga politică de personal din cadrul administraţiei militare a căpătat o nouă orientare, total diferită de cea anterioară, iar astăzi atenţia Direcţiei de management resurse umane este îndreptată către elaborarea unui nou ghid al carierei militare, ce are drept premise constituirea unor structuri specializate şi a unor grupuri de lucru special constituite care să asigure planificarea, coordonarea şi evaluarea activităţilor de elaborare şi implementare a actelor normative, politicilor şi strategiilor de dezvoltare a carierei militare.

       Literatura de specialitate care vizează problemele pe care intenţionez să le dezbat în prezenta lucrare nu oferă informaţii complete şi satisfăcătoare. Intenţia mea este de a lămuri aspectele privind evoluţia funcţionarului din administraţia militară în carieră, particularizând pe ideea de consiliere profesională.

       Astfel, lucrarea de faţă încearcă să descrie şi să analizeze, pe cât posibil, care anume sunt etapele ce trebuiesc parcurse de un funcţionar în evoluţia profesională, în domeniul militar, şi dacă este necesar a fi promovată consilierea profesională. Mai mult, care sunt pespectivele noastre, din punct de vedere profesional? În ce măsură ne putem previziona evoluţia în carieră? Avem nevoie de structuri specializate în materie de consiliere profesională?

          În vederea relevării celor expuse am structurat lucrarea pe patru capitole, organizate la rândul lor pe subcapitole şi am finalizat cu un set de concluzii şi propuneri referitoare la problematica dezbătută. Primul capitol introduce conceptul de funcţionar public, clarificând aspecte ce ţin de funcţia publică atât din perspectiva managerială cât şi a dreptului administrativ.

          Capitolul doi vizează noţiunea de carieră, particularizând pe domeniul administraţiei publice. Sunt evidenţiate etapele necesare a fi parcurse de către orice funcţionar în devenirea sa profesională, subliniind totodată importanţa perfecţionării pregătirii acestora cu scopul de a răspunde în permanenţă cerinţelor administraţiei  publice permanent în schimbare. 

       Capitolul trei aprofundează problematica lucrării prin investigarea conceptului de administraţie militară, ca subsistem al administraţiei publice. Este analizată evoluţia în carieră a funcţionarului din instituţia militară, etapele şi paşii necesari promovării în funcţie, în grad, cât şi relevanţa autoperfecţionării constante în domeniu.

          În capitolul patru, cel mai important al lucrării de faţă, am realizat o investigaţie asupra percepţiei nevoii de consiliere profesională a ofiţerilor din două unităţi militare diferite, Academia Forţelor Terestre şi Brigada 282 Infanterie Mecanizată, Focşani. Investigaţia a fost realizată prin intermediul anchetei pe bază de chestionar, întărită de un interviu nestructurat pe această temă, la baza acestuia situându-se îndeosebi acele aspecte despre care se doreşte a se afla mai multe amănunte. Această cercetare vizează evidenţierea necesităţii ofiţerilor de a fi în permanenţă la curent cu acţiunile pe care trebuie să le întreprindă pentru a fi în măsură să promoveze. Concluziile şi propunerile din finalul capitolului vin să întărească sau să nege ipotezele ce stau la baza realizării cercetării.

         Deşi este evident faptul că în această lucrare au fost tratate doar câteva dintre aspectele problematicii, aceasta vizând un nivel mult mai înalt la care nu ne putem raporta de pe aceste poziţii, sperăm totuşi ca lucrarea de faţă să realizeze o conştientizare mai profundă a problemei  şi poate chiar, ca urmare a realizării unor alte investigaţii pe această temă, să reuşească să sensibilizeze factorii de decizie acreditaţi în luarea unor decizii în acest sens.  

        Existenţa statului, înţeles sintetic ca putere organizată asupra unei populaţii, pe un anumit teritoriu, a presupus, încă din momentele sale de început, o continuă adaptare la dinamica vieţii economice, sociale şi politice. Răspunsurile pe care statul le-a oferit cerinţelor venite în număr tot mai mare din partea societăţii s-au concretizat în creşterea volumului şi a complexităţii funcţiilor sale, în multiplicarea atribuţiilor autorităţilor şi organelor sale. Pe bună dreptate, Neagu Djuvara considera că „realitatea cea mai puternică şi cea mai interesantă în drept, cea mai pasionantă de studiat este statul“ (N. Djuvara, 1930. p. 16) .

        Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţiile pe care statul le dobândeşte în asigurarea suveranităţii sale, funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească nu pot fi realizate decât prin exercitarea lor de către puteri independente, reprezentate la nivel politico-juridic de  organe corespunzătoare. 

        Pentru realizarea acestor funcţii ale statului se înfiinţează servicii publice, care, la rândul lor, sunt înzestrate cu funcţii publice – atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii (V. Prisăcaru, 2004, p. 32).

       După 1989, funcţia publică a redevenit, integral, o instituţie a dreptului administrativ. Astfel a avut loc desprinderea conceptuală a funcţiei publice de raportul juridic de muncă, ieşirea acesteia de sub incidenţa dreptului muncii, sub a cărui incidenţă intrase din 1950. De altfel, în perioada 1949-1989, a fost distrusă întreaga clasă politică a ţării şi întregul aparat funcţionăresc al statului, de la Guvern şi până la nivelul administraţiei publice locale. Mai mult decât atât, nici una din cele trei constituţii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcţia publică, această noţiune fiind considerată desuetă, funcţionarii publici dobândind statutul de om al muncii, supus principiilor juridice ale Codului Muncii, intrat în vigoare în 1950. În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un statut general al funcţionarilor din administraţia publică nu s-a adoptat până în 1989, în schimb au fost adoptate prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii. Însă, anterior acestei perioade, reglementările funcţiei din administraţia de stat au o bogată tradiţie.

        Problema funcţionarilor publici a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru legiuirile care au existat pe teritoriul ţării. Referindu-ne la legislaţia modernă se poate spune că o primă reglementare, cât de cât unitară, cu privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele Organice. Reformele legislative înfăptuite de Cuza, între care adoptarea legii instrucţiunii, precum şi a legii cu privire la Consiliul de Stat, au cuprins şi ele referiri, fie implicite, la funcţionarii din administraţia de stat.

      Constituţia din 1866 nu are o reglementare juridică unitară a funcţiilor publice. Doctrina românească era foarte clară în privinţa funcţiei publice încă din 1904, o dată cu apariţia primei ediţii a Tratatului de drept administrativ al profesorului P. Negulescu. Constituţia prevedea expres, în art. 131 aliniatul 5, adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiunile administraţiei publice”. O asemenea lege însă nu s-a adoptat.

       Abia după 20 de ani de la apariţia acestei lucrări fundamentale a lui P. Negulescu a fost adoptat primul Statut al funcţionarilor publici. Mai precis, la 19 iunie 1923 s-a adoptat Legea statutului funcţionarilor publici ca urmare a principiilor stabilite prin Constituţia din 1923.

       La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul Legii statutului funcţionarilor publici care stabileşte, în detaliu, regimul juridic al funcţionarilor publici din administraţia de stat, funcţia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc. Pe de altă parte, dispoziţiile cu privire la funcţionarii din administraţia centrală, la demnitari erau prevăzute şi în Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, iar cu privire la funcţionarii din administraţia locală, Legea pentru unificarea administrativă din 1925. De asemenea, dispoziţii care întregesc regimul juridic al funcţiei publice din administraţia românească se aflau şi în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ. Însă dreptul comun pentru funcţionarii publici a rămas Legea statutului funcţionarilor publici din 19 iunie 1923, aflată în vigoare până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarilor publici. Acest cod se împărţea în două părţi:

• partea I conţinea dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile: condiţii generale de recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaţii şi case de credit;

• partea a II-a se referea numai la funcţionarii administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu excepţia celor prevăzuţi la art. 49: corpul judecătoresc, ofiţerii, avocaţii, medicii, preoţii, care aveau legi speciale.

        Codul a suferit numeroase modificări, numai în primul an au existat vreo zece amendamente, motiv pentru care a fost republicat în Monitorul Oficial în baza Legii din 7 februarie 1942. A fost abrogat după 23 august 1944, când s-a produs repunerea în vigoare, cu unele modificări, a Constituţiei din 1923. La 22 septembrie 1946 s-a adoptat Legea nr. 746 pentru Statutul funcţionarilor publici, lege care cuprindea şase părţi: prima parte era consacrată dispoziţiilor generale, partea a doua se referea la condiţiile de încadrare, a treia era intitulată „Tratarea în serviciu”, partea a patra se referea la îndatoririle funcţionarilor, partea a cincea conţinea dispoziţii speciale, iar partea a şasea, dispoziţii finale şi tranzitorii. Însă, această lege a fost abrogată după trei ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului Cod al Muncii.

       Concluzia care se poate desprinde este că, între 1923-1949, funcţionarii publici au avut un statut legal unitar. Altfel spus, se aplicase teoria „statutului legal”, susţinută de corifeii dreptului administrativ francez din perioada interbelică: Esmein, Hautiou, Duguit, Jeze şi preluată de doctrina românească. Această teorie consideră funcţia publică ca un statut legal, deoarece actul de investitură este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcţia are autoritate statală.

În perioada următoare, 1949-1989, dar şi câţiva ani după revoluţie, adoptarea unui nou Statut al funcţionarilor publici s-a lăsat aşteptată, cu toate că doctrina a sesizat necesitatea acestuia, iar Constituţia din 1991 consacră expres prin art. 72, aliniatul 3, litera I statutul funcţionarilor publici, pentru care ar trebui adoptată o lege organică. Această necesitate a fost acoperită prin Legea nr.188 din 1999, privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, promulgată prin Decretul nr. 418 din 1999, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 82 din 2000, publicată în Monitorul Oficial nr. 293, din 28 iunie 2000. La acestea se adaugă Hotărârile de Guvern publicate în noiembrie 2001, reunind legislaţia secundară pentru Statut, care să susţină aplicarea legii fundamentale pentru funcţionarul public.

        Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii funcţiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcţie de perioada istorică şi de realitatea statală la care ne raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de impunere a unor concepţii politice. 

      Asupra naturii juridice a funcţiei publice s-au exprimat diferite puncte de vedere, cele mai semnificative fiind cele constituite în teoria situaţiei contractuale şi în teoria statului legal. Prima teorie a încercat definirea funcţiei publice fie prin intermediul unor instituţii de drept civil (contractul de mandat), fie prin intermediul unor instituţii de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent, s-a făcut apel la instituţii ale dreptului muncii (contractul individual de muncă) pentru a explica natura juridică a funcţiei publice. Cea de-a doua teorie importantă infirmă caracterul contractual al funcţiei publice şi o înţelege ca pe un statut legal, instituit printr-un act de autoritate, concepţie care, aşa cum vom arăta, este preluată şi de legiuitorul nostru constituant. 

        Dintr-o asemenea perspectivă, definirea funcţiei publice nu pare a fi o   sarcină prea uşoară. În doctrina interbelică, funcţia publică a fost înţeleasă ca fiind „complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea“ (P. Negulescu, 1934, p. 522).

        Într-o definiţie mai recentă, funcţia publică este considerată „situaţia juridică a persoanei fizice – învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice – ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit“(A. Iorgovan, 2001, p. 544). Prezentarea a două dintre definiţiile de referinţă în materie nu a avut pretenţia de epuizare a posibilelor perspective de analiză a noţiunii de funcţie publică, cu atât mai mult cu cât potrivit definiţiei legale, întâlnită în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, art. 3 şi în actele normative care îşi au temeiul în această Lege, funcţia publică este ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea şi instituţia publică în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale. 

        După o scurtă prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice şi a principalelor probleme care au fost ridicate de către doctrina juridică în ceea ce priveşte natura juridică şi definirea noţiunii de funcţie publică, vom încerca în cele ce urmează să oferim un punct de vedere asupra semnificaţiei unor prevederi ale Constituţiei României în legătură cu funcţia publică. Cele mai importante prevederi ale Constituţiei privind funcţia publică se întâlnesc în art. 16 alin. (3) şi art. 73 alin. (3) lit. j). În art. 16 din Constituţia României din 1991, modificată în 2003, se consacră principiul potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condiţiile legii, de către persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. 

        Prin legea de revizuire a Constituţiei a fost eliminată condiţia de avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau funcţii publice, „fiind aşadar posibilă ocuparea de funcţii publice şi de către persoanele care au dublă cetăţenie, fapt mai apropiat de spiritul reglementărilor europene” ( M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S.Tănăsescu, 2004, p. 46). Art. 73 alin. (3) din Constituţie, care statuează categoriile de legi pe care le adoptă Parlamentul, în enumerarea tuturor domeniilor care sunt reglementate prin lege organică, menţionează statutul funcţionarilor publici la litera j) şi, separat, la lit. p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială. 

        Semnificaţia acestei prevederi este diferenţierea între regimul statutar al funcţionarilor publici şi regimul contractual al celorlalte categorii de salariaţi, pentru că, în concepţia legiuitorului constituant român, funcţionarul public aparţine ramurii dreptului public, deosebindu-se fundamental de salariat. Totodată prin faptul că domeniul de reglementare a statutului funcţionarului public este cel al legii organice, este subliniată şi importanţa deosebită pe care funcţia publică şi funcţionarul public le au în sistemul constituţional şi legal.

      Stadiul actual al evoluţiei legislaţiei româneşti nu oferă o unitate de concepţie asupra problematicii funcţiei publice, impunându-se cu necesitate anumite modificări pentru corelarea prevederilor diferitelor categorii de acte normative şi pentru aşezarea acestora la temelia unor raporturi juridice viabile. Ne exprimăm speranţa că evoluţia procesului integrării europene, pus uneori sub semnul incertitudinii, va însemna şi o reaşezare a realităţilor juridice, a reconsiderării funcţiei publice. 

1.2 Definiţia funcţiei publice din dublă perspectivă, a managementului public si a dreptului administrativ.

        În ultimele decenii ale secolului XX, noţiunea de funcţie publică a căpătat o nouă formă, diferită de cea dată in doctrina dreptului public, datorită schimbărilor fundamentale de concepţie care au intervenit în managementul public din ţările dezvoltate, impunând un nou mod de abordare în teoria şi practica din instituţiile publice, în general.

     Prin urmare, dincolo de accepţiunea generală exprimată de dreptul administrativ şi reflectată pregnant în cadrul legislativ al cărui conţinut nu-l poate ignora nimeni într-un stat de drept, managementul public abordează funcţia publică dintr-o perspectivă practică, cea care de altfel determină coordonatele necesare unei bune funcţionări a instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionari publici cu funcţii publice de conducere şi de execuţie şi reprezentanţi ai politicului.

Deşi între cele două abordări există o serie de deosebiri de concepţie la care vom face referiri în continuare, este absolut necesar să înţelegem şi să acceptăm compatibilitatea fundamentală care există între acestea.

      Din perspectiva managementului public, instituţiile şi autorităţile publice se constituie ca un subsistem al sistemului social global şi funcţionează pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice generale şi specifice.

        Sistemul organizatoric al sectorului public reuneşte totalitatea componentelor organizatorice identificate în fiecare din domeniile distincte ale sectorului public într-o ţară, respectiv: administraţie, sănătate, învăţământ, cultură şi artă, sport, economie, transport, turism etc., care, prin activităţile desfăşurate în cadrul lor, contribuie la creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale şi specifice în condiţii de eficienţă economică. Sistemul organizatoric al unei instituţii şi/sau autorităţi publice reuneşte ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul cărora acestea îşi realizează obiectul de activitate şi misiunea social economică contribuind, în egală măsură, la creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice ale altor instituţii sau autorităţi publice şi ale cetăţenilor.

       Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimină, dimpotrivă sunt ca şi conţinut perfect compatibile, există o serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în domeniul managementului public. Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.

      Din perspectiva dreptului administrativ, funcţia publică desemnează „situaţia juridică a persoanei fizice - investită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit” ( A. Iorgovan, 1996, p. 628).

 drepturile şi obligaţiile în realizarea competenţei nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat, ca şi atribuţiile care definesc competenţa. Ca urmare, nu suntem în prezenţa unui contract de muncă, care este un acord de voinţă al unităţii şi persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituţii a dreptului public;

 aceste drepturi şi obligaţii sunt atribuţii ale funcţiei publice, ca şi competenţa;

 continuitatea prin care se are în vedere existenţa acestor drepturi şi obligaţii, prin care se realizează competenţa unei autorităţi publice, atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează;

 cei care sunt investiţi cu realizarea funcţiei intră într-un complex de raporturi juridice cu organul care i-a investit;

 funcţii publice pot să îndeplinească şi persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, într-o autoritate a administraţiei publice, în particular. Este vorba de persoanele încadrate în muncă în organizaţii din sectorul privat, investite, prin autorizare, în condiţiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică;

 caracterul legal al investiturii.

 principiul legalităţii funcţiei publice, deşi nu este expres prevăzut se deduce lesne din Statut; funcţiile sunt prevăzute în anexa la legea cadru, prin actele guvernului şi conducătorilor de autorităţi şi instituţii publice, iar conţinutul lor (atribuţiile şi responsabilităţile) sunt stabilite tot în temeiul legii;

 principiul exercitării independente a funcţiei publice în afara oricărei presiuni politice, abuz de putere, corupţie sau prejudecăţi în activităţile efectuate de funcţionari, deşi funcţionarii sunt subordonaţi ierarhic;

 principiul asigurării prompte şi eficiente în modul de îndeplinire a activităţilor, întrucât toate autorităţile şi instituţiile publice sunt în serviciul cetăţeanului, funcţionarii având îndatorirea îndeplinirii cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi conştiinciozitate a îndatoririlor de serviciu; 

 principiul egalităţii şanselor de intrare şi promovare în corpul funcţionarilor publici ceea ce este o reflectare particularizată a marelui principiu fundamental al egalităţii în drepturi, fiind interzisă orice discriminare între aceştia;

 principiul selecţiei funcţionarilor după criteriul competenţei profesionale la intrarea, promovarea şi menţinerea acestora în corpul funcţionarilor publici;

 principiul stabilităţii funcţionarilor publici sau dreptul la carieră al acestora, în sensul că funcţionarii nu pot fi eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în condiţii şi cazurile legal şi limitativ prevăzute, iar întreruperea (temporară la cerere) ori încetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor câştigate.