Analiza funcţiei publice reprezintă o temă care este interesantă dintr-o dublă perspectivă:

a) Istorică, dat fiind faptul că funcţia publică şi funcţionarul public constituie instituţii juridice care în România au apărut încă de la jumătatea secolului al XIX-lea şi în legătură cu care s-a manifestat o evoluţie sinuoasă determinată, în principal, de succesiunea regimurilor politice.

b) Contemporană, tema fiind de acută actualitate în doctrina juridică, soluţiile care au fost exprimate răsfrângându-se asupra practicii administraţiei publice şi a celei judecătoreşti.

       Tradiţional, raportul juridic având ca obiect activitatea funcţionarului public a fost şi este încă apreciat ca având un statut de sine stătător care decurge din:

- specificul puterii de stat;

- competenţa autorităţilor şi instituţiilor publice.

    Tendinţa s-a manifestat şi după 1989, specialiştii în dreptul administrativ ocupându-se, quasimajoritar, exclusiv de analiza statutului funcţionarului public, fără comparaţiile necesare cu statutul salariatului. Numai cu titlu de excepţie, şi în dreptul public (dreptul administrativ) au fost întreprinşi relativ recent primii paşi în analiza comparată a normelor legale care îi privesc pe funcţionarii publici cu cele care se referă la salariaţi.

        Cert este faptul că, în prezent, cu privire la apartenenţa analizei statutului funcţionarului public la o ramură de drept sau alta, în doctrină s-au conturat şi coexistă diverse opinii:

- statutul funcţionarilor publici aparţine exclusiv dreptului public, analiza acestuia reprezentând obiect al dreptului administrativ; raportul juridic al funcţionarului public este complet autonomizat faţă de raportul de muncă al salariatului;

- statutul funcţionarilor publici aparţine exclusiv dreptului muncii, aparţinând, în consecinţă, dreptului privat;

- statutul funcţionarului public reprezintă o instituţie care se află la confluenţa dintre dreptul public şi dreptul privat, raportul de serviciu al funcţionarului public constituind un raport juridic de muncă, cu particularităţi certe determinate de incidenţa normelor de drept public; din această perspectivă, statutul funcţionarilor publici constituie obiect de analiză şi pentru dreptul muncii însă numai ca repere comparative faţă de raporturile de muncă ale salariaţilor.

        Lucrarea îşi propune să analizeze funcţia publică căreia i se aplică exclusiv normele generale cuprinse în Legea nr. 188/1999, republicată.

       Constituie obiect de analiză statutele speciale ale diferitelor categorii de funcţionari publici, statutul demnitarilor şi al magistraţilor, şi în principal statutul cadrelor militare care, potrivit legislaţiei actuale, intră în categoria funcţionarilor publici cu statut special.

        Cadrul juridic al statutului cadrelor militare îl formează Legea 80/1995 privind statutul cadrelor militare, Constituţia României,  alte acte normative, precum şi acordurile internaţionale la care România este parte. Conţinutul şi volumul drepturilor şi obligaţiilor cadrelor militare sunt determinate de aflarea acestora în exerciţiul obligaţiilor serviciului militar.

        Pentru a fi promovate şi protejate, drepturile cadrelor militare trebuie mai întâi cunoscute şi explicate. Clasificarea drepturilor militarilor nu trebuie să ducă la ierarhizarea lor, la contrapunerea sau la scăderea importanţei unora dintre ele. Toate drepturile sunt la fel de importante, au aceeaşi valoare şi formează un tot unitar. Cadrele militare beneficiază de drepturile şi libertăţile stabilite pentru cetăţenii României prin Constituţie, de legislaţia în vigoare şi de acordurile internaţionale la care România este parte. Totodată, militarii sunt supuşi unor restricţii specifice, condiţionate de particularităţile serviciului militar.

        Am încercat ca pe parcursul lucrării să scoatem în evidenţă şi mutaţiile esenţiale produse în legătură cu regimul juridic al personalului care îşi desfăşoară activitatea în autorităţile şi instituţiile publice din alte state, cu precădere în statele membre ale Uniunii Europene. Aceste mutaţii, care fie au avut loc, fie se prefigurează a se produce în domeniul funcţiei publice sunt subsumate următorilor vectori:

- pe de-o parte, asistăm în prezent la o tendinţă de restrângere a personalului care are statutul de funcţionar public în favoarea celui care prestează activitatea în temeiul unui contract individual de muncă;

- pe de altă parte, sfera salariaţilor din autorităţile şi instituţiile publice s-a restrâns şi s-a extins în mod corespunzător cea a personalului care îşi desfăşoară activitatea în temeiul convenţiilor civile de prestări de servicii (cum ar fi, spre exemplu, cazul Italiei şi al Marii Britanii).

- aprofundarea cercetării domeniului funcţiei publice şi al funcţionarului public;

- analiza normelor de drept comun privind statutul funcţionarului public;

- semnalarea particularităţile statutului funcţionarului public în dreptul comparat;

- accentuarea exigenţelor şi cerinţelor Uniunii Europene în materia funcţiei publice;

- am concluzionat în legătură cu actualul cadru legal, formulând propuneri de lege ferenda.

       În funcţie de sistemul juridic naţional de referinţă, termenul „funcţie publică” are mai multe accepţiuni, care determină, în consecinţă, mai multe arii de cuprindere a persoanelor ce o exercită. În majoritatea cazurilor, nu există o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni. În aceste condiţii, pentru a identifica sensul său, este nevoie să se recurgă, în principal, la circumstanţierile realizate de practica judiciară şi de doctrina de drept administrativ, în principal, dar şi de cea de drept al muncii.  

        Noţiunea de „funcţie publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar şi o parte din cele supuse unui statut de drept privat. Astfel, însăşi noţiunea de „funcţionar” este departe de a avea un înţeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcţie de soluţia reţinută în legislaţia fiecărui stat, şi care realizează activitatea fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar.

      În literatura de specialitate din România, din perioada interbelică, funcţia publică a fost definită ca reprezentând „complexul de puteri şi competenţe, conferite de lege, în mod temporar, uneia ori mai multor persoane fizice, în vederea satisfacerii unui interes general, scop în care a fost creată funcţiunea” .

       Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în vigoare  anterioare adoptării Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici , în doctrina românească funcţia publică a fost definită drept „situaţia juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit” .

Într-o altă abordare, funcţia publică este definită ca acea grupare de atribuţii, puteri, competenţe, stabilite conform legii, în cadrul unui serviciu public înfiinţat în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii. 

      În acelaşi context, funcţia publică a mai fost definită şi drept complexul drepturilor şi al obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite. Într-o abordare similară, funcţia publică este definită, avându-se în vedere o accepţiune largă a noţiunii, drept o situaţie juridică predeterminată normativ, constituită dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa unui organ de stat, exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţilor respective  ori drept situaţia juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public .

a) Autorităţile şi instituţiile publice sunt învestite cu atribuţii necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor ce le revin, în conformitate cu care exercită competenţe determinate, participând, în baza capacităţii juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate în nume propriu. În acest sens, într-o primă accepţiune, funcţia publică se identifică prin raportare la conceptul de autoritate publică, ca incluzând, sub aspect subiectiv, pe toţi cei care sunt învestiţi cu prerogative de funcţie publică în cadrul autorităţilor din sfera celor trei puteri în stat (parlamentari, miniştri, magistraţi etc.), dar şi în cadrul altor autorităţi publice (cum ar fi, spre exemplu, judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului ş.a.).

b) Într-o a doua accepţiune, funcţia publică se defineşte prin raportare la autorităţile şi instituţiile publice din sfera puterii executive. Din această perspectivă, o funcţie publică poate fi exercitată de persoane cărora le revin prerogativele de putere publică, indiferent de tipul învestiturii, de tipul autorităţii publice sau de nivelul la care se exercită.

c) Funcţia publică este definită de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici ca „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome” .

      Subsecvent acestor dezvoltări, definiţia pe care o propunem este următoarea: funcţia publică reprezintă situaţia juridică, constând dintr-un complex de drepturi şi obligaţii legal determinate – prevăzute sau permise – prin care se realizează, de regulă, competenţa unei autorităţi publice, în regim de putere publică şi în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.

      Legiuitorul defineşte funcţionarul public ca fiind „persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici, îşi păstrează calitatea de funcţionar public” .

      În acest sens, titularul unei funcţii publice se numeşte funcţionar public. Apreciem că noţiunea de funcţionar public desemnează persoana fizică legal învestită prin numire într-o funcţie publică din structura unei autorităţi publice în scopul îndeplinirii competenţelor acesteia.

        Statutul funcţionarilor publici a fost legiferat recurgându-se la procedura asumării răspunderii de către Guvern. Dincolo de modalitatea de adoptare a Statutului, trebuie subliniat că o dată cu intrarea în vigoare a legii amintite, România a făcut un pas decisiv pe calea democratizării funcţiei publice.

      Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 îl reprezintă regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu1.

        Noua modificare a art. 1 alin. (1) nu acoperă ceea ce este, de fapt, obiectul de reglementare al acestei legi. Legea nu poate să-şi propună reglementarea exclusivă a raporturilor dintre funcţionarii publici şi stat sau colectivităţile locale. De aceea, aşa cum se susţine şi în literatura de specialitate , obiectul de reglementare al legii îl constituie determinarea statutului juridic al funcţionarului public, organizarea funcţiei publice şi raporturile juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau colectivităţile locale prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale.

          Reglementările de după 1989, premergătoare adoptării Statutului funcţionarilor publici.

     Transformările radicale intervenite în România de după decembrie 1989,în planul politic, economic şi social, au determinat în mod firesc schimbări de substanţă şi în domeniul concret al organizării şi funcţionării administraţiei publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local.

      Este evident că, pentru construirea şi consolidarea democraţiei, apare necesară o reformă administrativă la toate nivelurile şi, deci, implicit, o reformare şi o modernizare a serviciului public.  Viabilitatea unei democraţii depinde atât de respectarea valorilor democratice, cât şi, în special, de eficienţa celor care ocupă funcţii publice, indiferent de poziţia lor în ierarhia administrativă.

     În noua viziune asupra funcţiei publice se prefigurează, pe lângă cerinţele privind profesionalismul, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanţă, în cadrul respectării stricte a reglementărilor constituţionale şi legale, şi o reală aplecare către cerinţele şi nevoile fiecărui cetăţean cu care cei desemnaţi să îndeplinească funcţii în administraţie intră în contact. Din această perspectivă, democraţia apare nu numai ca un principiu de organizare politică, dar şi ca un principiu care guvernează relaţiile interumane.

        După adoptarea Constituţiei României în 1991, în noua ordine constituţională, imperativul devenirii ţării noastre ca stat de drept şi democratic a generat şi necesită regândirea şi reconsiderarea vechiului sistem al administraţiei de stat (construit în baza modelului weberian, bazat pe principii de natură centralistă ), în sensul edificării unei administraţii publice moderne, eficiente şi mobile, apropiată de cetăţeni, care să răspundă, la un nivel ridicat, cerinţelor şi necesităţilor colectivităţilor umane pe care le deserveşte.

        Ca o cerinţă fundamentală, se impunea racordarea sistemului de administraţie la principiile şi normele europene în materie, răspunzând efectiv exigenţelor acestora. În acest sens, elaborarea şi adoptarea Statutului funcţionarilor publici a reprezentat o etapă necesară pentru realizarea reformei funcţiei publice, funcţionarii fiind chemaţi să asigure materializarea reformelor administrative şi economice, fiind implicaţi totodată în organizarea şi funcţionarea întregului sistem social.

      Din modul de redactare a textului constituţional  rezultă, în mod indubitabil, consacrarea regimului statutar pentru funcţionarii publici. Cu ajutorul acestui text constituţional şi al alin. (3) lit. p) al aceluiaşi articol („Prin lege organică se reglementează … p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială”), legiuitorul constituant face distincţia între salariaţi şi funcţionarii publici, stabilind că acestora din urmă li se aplică Statutul, ceea ce înseamnă un regim juridic, în principal, de drept public, iar celorlalte categorii de persoane li se aplică un regim de drept privat, de drept al muncii.

        În pofida reglementărilor constituţionale din 1991, un act normativ care să reprezinte legea cadru pentru toate categoriile de funcţionari publici nu s-a adoptat decât printr-o procedură excepţională, în anul 1999. În schimb, au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii. Amintim, în acest sens, Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală  (în prezent abrogată), care prevedea organizarea şi funcţionarea administraţiei la nivel local. În cuprinsul acestei legi erau menţionate diferite funcţii publice. Secretarii comunelor, oraşelor şi judeţelor erau denumiţi ca fiind funcţionari publici, având creionat şi un anumit statut specific acestei funcţii.

        Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici  stabilea cine are calitatea de funcţionar public: „Persoana numită într-o funcţie publică cu caracter de permanenţă, în serviciile autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale”. Prin acelaşi act normativ se stabileau şi autorităţile administraţiei publice: ministere, agenţii guvernamentale, departamente, secretariate şi subsecretariate, alte structuri, prefecturi şi primării, toate acestea fiind în serviciul cetăţenilor, pentru realizarea cerinţelor vieţii sociale, prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte dispoziţii legale, după caz, prin organizarea aplicării lor, în scopul realizării politicii stabilite de Guvern potrivit Programului de guvernare.

      În ceea ce priveşte statutul juridic al funcţionarului public, Hotărârea Guvernului nr. 667 din 1991 stabilea anumite îndatoriri în sarcina acestor persoane. Astfel, ei aveau obligaţia să-şi îndeplinească cu fidelitate şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă un prejudiciu instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea. De asemenea, funcţionarii publici erau datori să-şi consacre activitatea profesională pentru exercitarea atribuţiilor funcţiei în care au fost numiţi, în vederea realizării obiectivelor instituţiei şi serviciului public.

        Începerea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, în 15 februarie 2000, a reprezentat un moment de referinţă pentru ţara noastră, care a marcat debutul unui proces ce a solicitat eforturi mari în următoarele direcţii: modificarea legislaţiei, modernizarea funcţiei publice şi realizarea unui corp al funcţionarilor publici care să susţină cu competenţă şi profesionalism marile transformări ce se conturează. Modernizarea funcţiei publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia Europeană în evaluarea performanţelor ţarii noastre în vederea integrării în structurile europene. Comisia Europeană nu numai că a examinat legislaţia elaborată de ţara noastră, compatibilitatea acesteia cu normele comunitare,  dar a examinat şi capacitatea statului român de a pune în aplicare politicile comune şi de a respecta principiile şi normele dreptului comunitar european.