Institutia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaza solutionarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, si autortitatile publice pe de alta parte, cand drepturile si interesle legitime ale particularilor sunt incalcate prin acte administrative ilegale, sau dupa caz prin refuzul nejustificat al autoritatii publice de a rezolva, in termenul prevazut de lege, o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Astfel inteleasa institutia contenciosului administrativ constituie o garantie juridica a cetateanului in fata abuzurilor autoritatilor publice.

        In noiembrie 1990 a fost adoptata Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 prin care s-a instituit un regim specific statului de drept cu privire la aceasta problema. Legea 29 a fost o lege preconstitutionala, multe dintre solutiile sale fiind reglementate diferit in Contitutie, ceea ce a determinat mai multe decizii ale Curtii Constitutionale.

- se modifica dispozitiile referitoare la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (fostul art. 48, in prezent art. 52) in sensul largirii acestuia si la interesul legitim;

- se introduce un alineat nou la textul consacrat competentei instantelor judecatoresti (art. 126 alin. 6: “Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat,cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelorde comandament cu caracter militar. Instantele de contencios administrativsunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”)- se introduce un alineat nou la art. 21, referitor la acecesul liber la justitie:“Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuit”. In acelasi timp, printr-o serie de legi speciale, s-au dat diferite litigii in competenta instantelor de contencios administrativ, cum ar fi spre exemplu in materie de achizitii publice.

        Fata de modificarile intervenite in legislatie s-a impus adoptarea unei noi legi a contenciosului administrativ.

      Noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost publicata în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 si a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicarii.

    Pe aceeasi data s-a abrogat Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,publicata în Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990, precum si orice alte dispozitii contrare.

        Administratia Statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor , de a edita acte normative in scopul executarii legilor , de a asigura functionarea seviciilor publice , de a lua masuri pentru executarea contractelor administrative , ocrotirea drepturilor persoanelor si satisfacerea cerintelor acestora , mentinerea ordinii publice. Daca uneori , în îndeplinirea acestor sarcini , Administratia lezeaza drepturile sau interesele persoanelor, acestea pot formula o reclamatie , o contestatie juridica, rezolvata în mod contencios de catre organele competente.

      Existenta contenciosului administrativ este conditionata, in statul de drept, de aplicarea a doua principii: principiul respectarii drepturilor legal dobândite si principiul obligativitatii Statului de a asigura executarea hotarârilor judecatoresti.

      Este necesar ca persoana sa fie sigura ca raporturile juridice, încheiate în mod legal , în cadrul ordinii de drept existente , sunt intangibile. Atât activitatea fiintei umane cât si aceea a Administrattiei se caracterizeaza prin posibilitatea de a scruta viitorul în estimarile efectuate. Prevederea este garantata numai daca persoanele si Administratia au siguranta în durabilitatea raporturilor juridice pe care si-au întemeiat si orientat activitatile.

1. contenciosul de plina jurisdictie; 

2. contenciosul de anulare; 

3. conteciosul de interpretare; 

4. contenciosul de represiune. 

        Datorita jurisprudentei Consiliului de stat din Franta aceasta diviziune a devenit clasica si a fost adoptata in multe state europene, in ciuda faptului ca ea nu corespunde in totalitate sistemului de drept al respectivelor state. Exista un contencios obiectiv atunci cand situatia contenciosului este determinata de o problema de drept obiectiv si un contencios subiectiv atunci când se pune în cauza existenta si întinderea unor drepturi subiective ale reclamantului. In contenciosul de anulare , instanta judecatoreasca pronunta anularea actului administrativ ilegal ,daca se constata neconcordanta actului administrativ cu starea de legalitate.

      Daca actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o alta instanta si uneori cu alta procedura, instanta judecand, în fond, atat din punct de vedere al dreptului cat si al faptelor. În contenciosul de plina jurisdictie, competenta judecatorilor este mai mare iar decizia lor nu se limiteaza numai la anularea unui act ilegal, ci pot dispune chiar si alte masuri precum: recunoasteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si eventual modificarea unui act administrativ; iar aceasta competenta mai larga a judecatorilor este recunoscuta atunci cand sunt chemati sa solutioneze o problema de drept subiectiv, si cand în constatarea facuta, se recunoaste reclamantului existenta unui asemenea drept. In acest mod, contenciosul subiectiv din punct de vedere al constatarii, este, în general, si un contencios de plina jurisdictie din punct de vedere al deciziei.

a) Contenciosul administrativ în anulare este cel în care instanta de contencios administrativ poate sa anuleze sau sa modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege ori sa oblige o autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Întrucât  prin hotarârile luate de instantele de contencios administrativ sunt anulate acte administrative ilegale , aceste hotarâri au efecte erga omnes. Instanta de contencios din cadrul acestei categorii nu este competenta sa rezolve repararea pagubelor, aceasta realizându-se într-un litigiu separat, de catre instante de drept comun.

b) Contenciosul de plina jurisdictie este cel în care instanta de contencios administrativ este competenta, potrivit legii, sa anuleze ori sa modifice actul administrativ atacat, sa oblige o autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despagubiri se poate formula fie în cadrul actiunii initiale, fie separat, atunci când la data introducerii actiunii, îi era sau nu cunoscuta paguba sau întinderea ei. Hotarârile emise de instante în contextul contenciosului de plina jurisdictie cu privire la drepturile subiective au ca efect numai inter partes

1. recurs ordinar de plina jurisdictie,recurs subiectiv, în domenii, în principal, ca : raspunderea extracontractuala, contractuala  si contenciosul schimbarii numelui ; 

2. 2. recurs obiectiv de plina jurisdictie, pentru domenii ca cel fiscal, imobiliar, protectia mediului , precum si cel de obtinere de indemnizatii de catre functionarii publici. 

       Doctrina franceza, prin prof. E. Laferriere , considera ca alaturi de aceste tipuri de contencios mai sunt si : contenciosul pentru exces de putere , contenciosul de interpretare si contenciosul de represiune. 

c) Contenciosul pentru exces de putere, îl vom întâlni si la noi prin intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004, el  se concretizeaza în alte trei tipuri de recurs, si anume: 

1) recursul pentru exces de putere , este un  recurs deschis , chiar si în lipsa unui text de lege , pe baza principiilor generale de drept, contra tuturor actelor administrative si exercitat în scopul asigurarii respectarii legalitatii în activitatea administrativa. Este un recurs caracterizat drept o cale de atac în cadrul unui proces contra unui act care are caracter obiectiv, cu efecte erga omnes; un recurs de utilitate publica; un recurs de ordine publica si deci de la care nu se poate renunta , nici sub aspectul exercitarii si nici la beneficiul lucrului judecat.

2). recursul  în aprecierea legalitatii, care are ca obiect declararea actului ca ilegal, el poate fi exercitat doar ca o chestiune prejudiciala.

3). recursul în declararea inexistentei,  are drept scop declararea constatarii inexistentei juridice a unui act administrativ, inexistenta ce deriva din gravele vicii ale actului.

d) Contenciosul de interpretare , acesta are ca obiect obtinerea , pe cale principala sau incidentala,a unei clarificari asupra sensului unui act administrativ neclar. Este obiectiv si subiectiv, în functie de actul interpretat, în fapt un contencios atipic. 

e) Contenciosul de represiune , se exercita în fata instantelor competente în vederea aplicarii sanctiunii contraventionale unei persoane; în doctrina franceza este considerat de natura penala si ca atare i se aplica principiile dreptului penal: interpretarea legii penale , retroactivitatea legii penale  mai favorabile, non bis in idem, etc.

        Doctrina distinge, de asemenea, între contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv,   în functie de situatia juridica ce trebuie aparata ,dar si între contenciosul administrativ general si contenciosul administrativ special Contenciosul obiectiv, are ca obiect de activitate legalitatea  obiectiva a unui act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamenteaza pe notiunea de drept obiectiv, care exprima faptul ca acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi si obligatii determinate si care decurg din dreptul obiectiv. 

       În acest cadru situatia contenciosului poate sa fie provocata de o problema de drept obiectiv, în care caz, se cere instantei:

a) sa se constate cu forta de adevar legal, care este starea de legalitate, asa cum rezulta din legi si alte acte normative;

b) sa se constate ca aceasta stare de legalitate este vatamata de un act al unei autoritati  publice iar instanta, prin actul ei, sa constate aceasta încalcare a dreptului obiectiv savârsita printr-un act administrativ, fara sa tina seama concret de situatia juridica a reclamantului.

         Contenciosul obiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 123, alin. (5) si art.126 alin.(6) din Constitutia României, republicata  precum si art.26 alin. (1) din Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului.

        Contenciosul subiectiv are la baza notiunea de drept subiectiv, în sensul de „facultate” sau prerogativa recunoscuta de lege unor persoane fizice sau juridice, subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv sa savârseasca o anumita actiune sau sa se abtina de la savârsirea unei actiuni. 

         În acest cadru, actiunea intentata pune în cauza existenta si întinderea unor drepturi subiective al caror titular este reclamantul, contestatia juridica fiind provocata ca atare de o problema de drept subiectiv. În acest caz, instanta, prin actul ei, constata existenta si întinderea acestor drepturi, modalitatile care le pot afecta si în cazul când prin încalcarea lor s-au adus prejudicii reclamantului, acesta poate constata întinderea si valoarea acestor prejudicii; de data aceasta instanta nu mai solutioneaza situatia contencioasa, independent de situatia juridica a recla¬mantului, ci, în raport cu situatia si drepturile lui subiective pe care le constata si le valorifica. Tot o forma de contencios administrativ subiectiv este constituit de normele consacrate prin diferite  legi speciale.

         Legea nr. 554/2004 este, în prezent, si  sediul materiei pentru contenciosul administrativ general, dar exista si situatii în care instantele judecatoresti por fi sesizate si în temeiul unor legi speciale, care se completeaza, în masura în care nu dispun, cu legea generala. Legile respective constituie contenciosul administrativ special. În acest sens, putem exemplifica cu Legea nr. 215/2001 administratiei publice locale;Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului; Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica si altele.

        Contenciosul subiectiv poate sa fie un contencios în recunoasterea unui drept subiectiv, de exemplu:recunoasterea  dreptului de proprietate ori a unor drepturi contractuale sau un contencios pentru daune atunci când cel vatamat cere despagubiri.  

       Contenciosul subiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 52, alin. (1) din Constitutia României, republicata si ,respectiv, art.1 alin. (1), (2) si (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004 , începând cu data de 8 ianuarie 2004, odata cu intrarea în vigoare  a noii legi a contenciosului administrativ. 

        Contenciosul nostru administrativ a cunoscut mai multe perioade determinate de schimbari care au intervenit atât în actele normative care fundamentau contenciosul administrativ ,dar  mai ales cele  privind  evolutia social-politica a tarii. El a aparut relativ târziu în organizarea noastra juridica. In acest sens, amintim ca abia odata cu Conventia de la Paris din 1858 se consacra pentru prima data la noi în tara principiul separatiei puterilor în stat, admis în forma incipienta odata cu Regulamentul Organic, pe baza caruia  se stabileste înfiintarea unei puteri judecatoresti , constituita din magistrati care, în mod progresiv vor obtine  inamovibilitatea. Inainte de acest moment nu se  putea vorbi de contencios administrativ în tarile române.

1.Prima perioada este cuprinsa între anii 1864 si 1866. Pe baza Conventiei de la Paris domnitorul Alexandru Ioan   Cuza  a realizat o serie de reforme care au cuprins si domeniul justitiei administrative, creind  , dupa modelul francez ,un organ consultativ organizat pe lânga Guvern , denumit Consiliu de Stat, care avea si atributii de contencios administrativ. Ea este marcata de instituirea la 11 februarie 1864, prin Legea privind înfiintarea Consiliului de Stat, a Contenciosului administrativ Român. 

        Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lânga Guvern, compus dintr - un vicepresedinte si 9 membri, numiti si revocati de domnitor. Presedinte era însusi domnitorul Cuza. Membri erau numiti de preferinta dintre persoane cu  “capacitatea si  varietatea cunostintelor  ce  reprezentau  trebuinte diverselor ramuri de administratiune publica .’’ Pe lânga membri titulari mai erau numiti si  9 auditori, dintre care se putea , eventual, recruta viitorii membri.  

a) în materie legislativa, de a pregati proiecte de lege sau cel putin  sa fie consultat cu privire la toate proiectele de lege , cu exceptia  celor bugetare;

b) în materie administrativa, de organ consultativ al Guvernului, în aceasta calitate el trebuia sa fie consultat  asupra proiectelor de regulament, a mai multor probleme de ordin administrativ (conform art. 45 din lege), dar functiona si ca instanta disciplinara pentru judecarea functionarilor publici , putând sa propuna sanctiuni de aceasta natura;

c) de contencios administrativ, atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat stabileau, pe baza art. 51 din lege, ca particularii si persoanele juridice care erau vatamate în interesele lor prin: 

– hotarârile ministrilor date cu exces de putere si cu calcarea legilor si regulamentelor; 

– hotarârile sau actele de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi date cu calcarea de legi si regulamente;

– hotarârile comisiunilor de lucrari publice, puteau sa reclame la Consiliul de Stat.

Se crea, de asemenea, prin art. 26, posibilitatea de solutionare a „recla¬matiilor ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor în cazurile anume determinate de legi”. Reclamatiile se puteau adresa direct Consiliului de Stat daca acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv si n-au gasit îndestulare în termen de 15 zile de la data primirii reclamatiilor. Era , în conditii limitate, stabilit  un recurs pentru exces de putere la Consiliul de Stat , analog , într- o anumita masura,  cu recursul la Consiliul de Stat francez, deoarece el putea fi intentat de  cei vatamati numai în interesele lor.

Totodata, potrivit art. 49 din lege, Consiliul de Stat judeca toate litigiile care erau conferite de anumite legi, asa cum erau de pilda, în baza art. 27 din legea de la 15 august 1864, privind reglementarea proprietatii rurale, se constituia în ultima instanta a recursului împotriva deciziilor consiliilor judetene, sau comitetelor permanente, care erau organe de aplicare a reformei agrare.

Consiliul de Stat exercita si un contencios de interpretare deoarece, conform art. 52, particularii se puteau adresa direct Consiliului pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonanta date în materii administrative, prin care s-ar aduce  atingere intereselor altor particulari. 

      Cât priveste valoarea actelor Consiliului de Stat, aceasta trebuie analizata în functie de dubla sa competenta, cea stabilita pe baza legii sale organice si , respectiv, cea conferita prin legi speciale. Astfel , potrivit prevederilor art. 49 din lege , numai atunci când Consiliul de Stat judeca cauze conferite printr –o lege speciala, ca de pilda  cea agrara, hotarârile sale erau definitive, judecând în prima si ultima instanta. In celelalte cazuri prevazute de art. 51 din legea sa de organizare, hotarârile aveau un caracter consultativ,  întru – un dublu sens :

1. nu închideau calea de atac la tribunalele ordinare, decât daca prin lege se stabilea astfel sau când partile se declarau multumite de hotarârile Consiliului ; 

2. actele emise în domeniul contenciosului administrativ de Consiliul de Stat nu erau adevarate hotarâri judecatoresti, beneficiind de autoritatea lucrului judecat,  ci aveau doar calitatea  unor avize,  care erau confirmate prin  hotarâre definitiva a  guvernului . De asemenea , legea  organica prevedea ca deliberarile din cadrul proceselor de contencios sunt publice, fara participarea ministrilor la sedintele Consiliului si cu concluzii orale sau scrise puse direct de parte sau de avocat.

        Referitor la atributiile legislative ale Consiliului de Stat se poate aprecia ca acesta a desfasurat o activitate mult mai ampla în acest domeniu, cu toate ca art. 1 din lege stabilea ca  nu are astfel de competente. Totusi, pe baza art. 18 al Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris din data de 2 mai 1864, emis de domnitorul Alexandru Ioan Cuza  dupa dizolvarea Adunarii parlamentare la aceiasi data, si inspirat dupa art. 58 alin. 2 din Constitutia franceza din anul 1852, Consiliul de Stat a exercitat  efectiv atributii legislative. Articolul mentionat stabilea ca “ Decretele ce pâna la convocarea noii adunari se vor da de Domn, dupa propunerea Consiliului de Ministri si a  Consiliului de Stat ascultat, vor avea putere de lege’’. 

      Consiliul de Stat a fost desfiintat prin art. 131 din Constitutia din 1866,articol ce preciza ca acesta  va înceta sa existe odata cu adoptarea unei legi  care  stabilea autoritatea ce urma sa –i  preia atributiile . Legea a fost votata la 9 iulie 1866, adica la câteva zile de la promulgarea Constitutiei, si drept urmare Consiliul de Stat si –a încetat activitatea. In cei doi ani de functionare activitatea Consiliului de Stat în materia contenciosului administrativ a fost extrem de redusa, numai douzeci de procese, dintre care doar patru au fost admise, câteva respinse  si celelalte solutionate prin declinarea competentei, iar  în materie agrara  trei sute de recursuri.   

2. A doua perioada, iulie 1866–iulie 1905. Constitutia din 1866, dispunând desfiintarea Consiliului de Stat, stabilea în sarcina unei legi ordinare repartizarea atributiilor lui. Aceasta a fost Legea pentru repartizarea atributiunilor Consiliului de Stat de la 9 iulie 1866, care conferea atributiile de contencios administrativ tribunalelor ordinare, iar recursurile în materie agrara, Curtilor de apel.